Овд в современных условиях. Задачи и функции овд

А.А. БАБАНОВ, завкафедрой социально-гуманитарных дисциплин Волжского института экономики, педагогики и права, кандидат философских наук, доцент Быстрый процесс вхождения России в рыночную экономику обусловил новые качественные изменения во всех сферах общественной жизни. Резко обострилась криминогенная обстановка, массовый характер стали приобретать проявления различных форм социальных отклонений негативной направленности, существенно затрудняющих функционирование социальных институтов и организаций. Как инструмент политической власти по обеспечению внутренней безопасности личности, общества и государства, органы внутренних дел являются разновидностью социальной организации в системе власти, а в структуре правоохранительных органов - центральным звеном обеспечения правопорядка и борьбы с преступностью.

А.А. БАБАНОВ,

завкафедрой социально-гуманитарных дисциплин Волжского института экономики, педагогики и права, кандидат философских наук, доцент

Быстрый процесс вхождения России в рыночную экономику обусловил новые качественные изменения во всех сферах общественной жизни. Резко обострилась криминогенная обстановка, массовый характер стали приобретать проявления различных форм социальных отклонений негативной направленности, существенно затрудняющих функционирование социальных институтов и организаций. Как инструмент политической власти по обеспечению внутренней безопасности личности, общества и государства, органы внутренних дел являются разновидностью социальной организации в системе власти, а в структуре правоохранительных органов - центральным звеном обеспечения правопорядка и борьбы с преступностью.

Изменяющиеся экономические, социальные, политические, правовые, духовно-нравственные условия являются особенностью функционирования социальных институтов и организаций, в том числе органов внутренних дел. Условия жизнедеятельности вносят коррективы в цели и задачи их деятельности, обусловливают изменение механизма функционирования, оценки результативности работы. Отражением объективной потребности в реформировании органов внутренних дел стали Концепция национальной безопасности Российской Федерации и разработанная МВД России Концепция развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД России.

Органы внутренних дел имеют сложную, многоуровневую структуру. Определение роли и места ее в системе обеспечения национальной безопасности, установление исходных позиций, с которых начинается процесс ее качественных преобразований, причин, их обусловивших, а также самого хода внедрения нововведений становятся предметом изучения специалистов в области теории управления, административного права, теории и истории государства и права, а также философии, социологии организаций, политологии.

В настоящее время развитие системы МВД России отстает от тех требований, которые предъявляются к ней в связи с общим изменением политической, экономической и социальной обстановки в России. Характерным в деятельности МВД России по-прежнему являются преобладание репрессивной направленности, пренебрежение к правам и интересам граждан и предпринимателей. Это связано прежде всего с тем, что подбор кадров в органы внутренних дел осуществляется до сих пор не на должном уровне.

Существующая в настоящее время в органах внутренних дел система подразделений по работе с личным составом не оказывает должного влияния на моральное состояние сотрудников, укрепление дисциплины и законности. Многие сотрудники утратили уверенность в необходимости и полезности для общества избранной ими профессии, заинтересованность в добросовестном исполнении служебных обязанностей. Резко снизились престиж органов внутренних дел и доверие населения к их работе. Приоритетное направление в работе с личным составом заняли материальные стимулы. Значительное число сотрудников стали совмещать службу в органах внутренних дел с работой в коммерческих организациях, государственных структурах, что негативно сказалось на их отношении к выполнению служебного долга, исполнительной дисциплине и соблюдении законности.

Перед кадровыми подразделениями стоят новые задачи, связанные с коренными изменениями форм и методов работы с кадрами. Многие задачи, связанные с защитой общества и государства, не могут быть решены без соответствующих моральных предпосылок и условий. Важно не просто откорректировать государственные и общественные критерии обеспечения правопорядка критериями моральными, но всему этому процессу, средствам и методам придать гуманистическое содержание, т. е. привести их содержание в соответствие с нравственными требованиями. Рейтинг доверия к милиции со стороны населения остается одним из самых низких по сравнению с другими правоохранительными органами, государственными и общественными институтами. Этот неутешительный вывод подтверждается результатами многочисленных опросов граждан, проводимых независимыми социологическими центрами практически во всех регионах страны.

Согласно результатам опросов независимого исследовательского центра РОМИР и Всероссийского центра изучения общественного мнения, последний взлет доверия к милиции был зафиксирован в октябре 2000 года: число доверяющих на 0,1% превысило число тех, кто не доверяет (47,5 и 47,4% соответственно), а через полгода рейтинг доверия резко снизился. В дальнейшем рейтинг доверия к милиции практически не меняется с ноября 1996 по сентябрь 2002 года и колеблется на уровне 35-40%.

Однако одна проблема явно обойдена вниманием в научных исследованиях и публицистике. Между тем она касается формирования личности сотрудника органов внутренних дел, психологического содержания его жизнедеятельности, мотивации и смысла профессиональной деятельности в новых социокультурных условиях, а также возникающих профессиональных деформаций.

В силу высокой общественной значимости деятельности милиционер для основной категорий граждан представляется лишь носителем определенной социальной функции. Эта функция изучается, анализируется и оценивается, а сам человек остается, как правило, на втором плане.

Вместе с тем каждый человек, независимо от унифицированности формы, является еще индивидом, имеющим свое уникальное внутреннее содержание, связанное с желанием самоутвердиться в жизни. Представление о своей индивидуальной значимости в обществе порождает противоречие между индивидуальными потребностями и общественными условиями.

Одной из отличительных особенностей деятельности сотрудников органов внутренних дел является то, что противоречие порождает феномен долга как необходимое условие сохранения своей общественной значимости. Выработка этого феномена, формирование правовой системы ценностей должны стать главными задачами.

Деятельность сотрудников органов внутренних дел - это организованное практическое взаимодействие людей в социальной системе, частично закрытой от остального общества, которая ограничивает их жесткими правовыми и моральными нормами. Особое место в регулировании служебных отношений в органах внутренних дел занимает служебная дисциплина. В соответствии со ст. 35 Положения о службе в органах внутренних дел ответственность за состояние служебной дисциплины среди подчиненных возлагается на руководителя. Наряду с высокой требовательностью к подчиненным он обязан:

· создавать необходимые условия для труда, отдыха, повышения квалификации подчиненных;

· воспитывать у подчиненных чувство ответственности за выполнение служебных обязанностей; обеспечивать гласность и объективность в оценке служебной деятельности подчиненных;

· уважать честь и достоинство подчиненных;

· не допускать протекционизма в работе с личным составом, преследования сотрудников органов внутренних дел по личным мотивам или за критику недостатков в деятельности органов внутренних дел.

Внутренний распорядок в органах внутренних дел устанавливается непосредственными руководителями в соответствии с законодательством и исходя из особенностей их деятельности. При определении режима рабочего времени руководитель должен учитывать, что на сотрудников органов внутренних дел распространяется установленная законодательством о труде продолжительность рабочего времени. Сотрудники органов внутренних дел могут привлекаться в необходимых случаях к выполнению служебных обязанностей сверх установленного времени, а также в ночное время, в выходные и праздничные дни. В этих случаях должна предоставляться компенсация в порядке, предусмотренном законодательством о труде.

Криминальная ситуация в стране, вооруженные конфликты, акты терроризма и т. д. вызывают необходимость поддерживать постоянно повышенную боевую готовность личного состава подразделений и служб органов внутренних дел. Нормальным явлением стало введение усиленных вариантов несения службы. Продолжают иметь место переработки, значительно превышающие предельные годовые, нарушается режим труда и отдыха. В связи с неудовлетворительным материальным обеспечением органов внутренних дел компенсировать работу сверх установленной продолжительности в денежном выражении не представляется возможным, предоставление дополнительных дней отдыха в период введения усиленного варианта несения службы не допускается.

Служебные отношения регулируются Федеральным законом от 31.07.1995 № 119-ФЗ «Об основах государственной службы в Российской Федерации». Закон распространяет свое действие и на сотрудников, проходящих службу в органах внутренних дел, хотя в нем о таком виде государственной службы, как государственная служба в органах внутренних дел, не упоминается. Он содержит основные положения о прохождении государственной службы. Особенности государственной службы в отдельных государственных органах устанавливаются федеральными законами (п. 2 ст. 4). К сожалению, нет нормативной базы, регламентирующей государственную службу в органах внутренних дел, что предполагает некоторую сложность в определении места и роли этого вида государственной службы, а также правового положения сотрудников органов внутренних дел.

По своему содержанию государственная служба представляет собой один из видов деятельности государства по формированию профессионального кадрового ядра с целью выполнения задач государства по реализации функции охраны прав и свобод граждан, обеспечению законности и правопорядка. Более детально служебные отношения в органах внутренних дел регулируются комплексом нормативных актов. Процесс формирования законодательной базы правового обеспечения функционирования системы МВД России, порядка прохождения службы в органах внутренних дел еще не завершен и нуждается в совершенствовании.

Успешная профессиональная деятельность сотрудников органов внутренних дел во многом зависит от их правового положения (статуса) в системе государственной службы. Эффективность функционирования МВД России зависит от характера правовой базы.

Поделитесь статьей с коллегами:

профессиональный подготовка эксперт компетенция

Масштабность проводимых реформ Правительством Российской Федерации правоохранительной системы Российской Федерации, в частности органов внутренних дел - полиции, потребовала и качественные улучшения образа современного российского полицейского. В настоящее время от сотрудников полиции требуется большая ответственность и профессионализм на решение поставленных перед ними задач, главные из которых - это выполнение требований государственной политики, федерального законодательства и ведомственных нормативно-правовых актов, а также Директивы Министра внутренних дел направленных на обеспечение охраны общественного порядка, соблюдение прав, свобод и законных интересов граждан. Решения такого рода оперативно-служебных задач связано с подготовкой профессионалов высокого уровня, в совершенстве владеющих общеюридическими и специальными знаниями.

В процессе реформирования органов внутренних дел Российской Федерации и сокращения общей штатной численности возрастают требования к уровню профессионализма сотрудников полиции. Необходимо качественно сформировать у сотрудников ОВД новый формат мышления, сознания и профессиональной культуры, обучить их формам и методам работы в современным условиях

Подбор, подготовка и использование кадров для органов внутренних дел РФ представляет собой важную составляющую часть деятельности, направленной на укрепление правопорядка в государстве, повышение безопасности населения и развития правовой культуры. В решение этой задачи включены министерства и ведомства, научные и учебные заведения, а также территориальные органы внутренних, выступающие в качестве «заказчиков» на подготовку специалистов с высшим образованием. В составе Министерства внутренних дел Российской Федерации функционируют образовательные организации, осуществляющих подготовку специалистов различного профиля для комплектования подразделений органов внутренних дел. Система высших образовательных организаций МВД России владеет достаточным количеством образовательных организаций с филиалами, хорошую материальную базу, имеет богатую историю своего становления и развития.

Совершенствование уровня и качества преподавания приобретает особо важное значение при личностно-профессиональном векторе курсантов, что будет способствовать наращиванию курсантами высших образовательных организаций МВД России необходимых профессиональных знаний, навыков и умений, а также определить дальнейшее прохождение службы выпускников в конкретных подразделениях территориальных органов внутренних дел.

Таким образом, создаваемая модель современного полицейского-профессионала становится своеобразным инструментом для решения важных оперативно-служебных задач, стоящих перед органами внутренних дел Российской Федерации. Отправной точкой для достижения целей подготовки специалистов в ведомственных образовательных организациях МВД России может служить содержание рабочих программ, планов и используемых методик обучения курсантов. В этом процессе мы закладываем квалификационные требования к специалисту, в которых в частности определяются должностные обязанности сотрудника, основной характер деятельности, перечисляется, что сотрудник должен знать, уметь и какими личностными качествами обладать.

С целью своевременного внесения изменений в действующие рабочие программы необходимо осуществлять мониторинг за оперативно-служебной деятельностью выпускника образовательной организации МВД России на протяжении первых трех лет. Данные мероприятия в качестве «обратной связи» позволят осуществлять контроль над профессиональной подготовкой кадрового состава.

В целях успешного формирования нового образа современного сотрудника полиции, как мне это представляется, необходимо:

• - расширять сотрудничество образовательных учреждений МВД России с территориальными органами внутренних дел, для совершенствования подготовки кадров;
• -за образовательными организациями МВД России закрепить базовые комплектующие органы внутренних дел в субъектах Российской Федерации;
• - совершенствовать систему отбора кандидатов на обучение в ведомственных образовательных учреждениях, подготовки специалистов и обеспечить безусловное соблюдение специализации выпускников образовательных организаций МВД России при дальнейшем прохождении службы в территориальных органах внутренних дел;
• -укреплять связи ведомственной науки МВД России с практикой территориальных органов внутренних дел.

Результат качественной подготовки профессионалов для органов внутренних дел в современных условиях будет способствовать организации оперативно-служебной деятельности территориальных ОВД на должном уровне, оптимизации процесса принятия управленческих решений по организации охраны общественного порядка и противодействию преступности.

Основными задачами ОВД

• 1. обеспечение безопасности личности на территории муниципального образования;
• 2. предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений на территории муниципального образования;
• 3. выявление, раскрытие и расследование преступлений;
• 4. охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности на территории муниципального образования;
• 5. участие в обеспечении безопасности дорожного движения на территории муниципального образования;
• 6. участие в организации на территории муниципального образования охраны имущества физических и юридических лиц по договорам;
• 7. оказание в пределах компетенции органов внутренних дел помощи физическим и юридическим лицам в защите их прав и законных интересов;
• 8. рассмотрение и разрешение письменных и устных обращений граждан.

При любом общественно-политическом строе, режиме власти органы внутренних дел, как бы они ни назывались, выполняли, среди прочих, и общие задачи: охрану общественного порядка, обеспечение общественной безопасности, борьбу с преступностью.

Одна из задач оптимизация управления органами внутренних дел. Управленческая вертикаль в каждом субъекте Федерации должна замыкаться на одном руководителе, берущем на себя ответственность за положение дел на вверенной административной территории. Второе - укрепление учетно-регистрационной дисциплины и третье - комплекс мер по повышению авторитета полиции и доверия к ней среди населения.

В настоящее время совершенствование управления горрайлинорганами осуществляется по следующим направлениям.

• 1. Четкая постановка целей, задач, определение приоритетных направлений деятельности.
• 2. Дифференцированное разграничение полномочий и ответственности по руководству подчиненными подразделениями со стороны МВД России, МВД, ГУВД, УВД, субъектов Федерации, горрайлинорганов.
• 3. Оптимальное соотношение начал централизации и децентрализации в управлении ОВД.
• 4. Укрепление правовых основ организации и функционирования ОВД.
• 5. Оптимизация организационных форм построения ОВД, расширение прав министров, начальников ГУВД, УВД, горрайлинорганов по корректированию оргструктур и перераспределению штатной численности.
• 6. Совершенствование процессов управления.
• 7. Создание надежной системы информационного обеспечения всех звеньев МВД России, особенно низового звена, обеспечение финансовыми и материально-техническими ресурсами в соответствии с нормативами.
• 8. Максимальное использование положительно зарекомендовавших себя форм и методов оперативно-служебной, организаторской деятельности.
• 9. Улучшение стиля и методов управления.

В настоящее время в России кардинально меняются многие приоритеты государственно-правовой политики, в том числе определяющие роль и значения МВД, прежде всего как репрессивно-карательного органа, происходит процесс переориентации правоохранительных органов на социальное обслуживание общества. Варгузова А.А. Административно-правовое регулирование деятельности органов внутренних дел в сфере обеспечения общественной безопасности Российской Федерации: Монография. М., 2007.

Правоохранительная политика Российского государства направлена на совершенствование основополагающих направлений правоприменительной деятельности. При определении её содержания российские законодатели исходят из наиболее современных методов организации всей системы МВД. Следует отметить, что при этом учитываются общепризнанные международные стандарты.

Благодаря принятым мерам в системе МВД восстановлена единая централизованная вертикаль управления, устранены разобщенность и необоснованное дублирование в работе различных служб и подразделений органов внутренних дел, как на федеральном, так и на региональном уровнях. Министерство консолидируется, избавляется от структурной избыточности и разбалансированности. Укрепляется кадровый состав службы.

В соответствии с действующим законодательством местная администрация в пределах своей компетенции осуществляет руководство органами внутренних дел и с их помощью обеспечивает охрану общественного порядка на подведомственной территории.

Охрана общественного порядка обеспечивается местной администрацией с использованием сил полиции общественной безопасности (местной полиции). Местная полиция входит в систему МВД России и действует на местном уровне как самостоятельное подразделение соответствующего органа внутренних дел. В своей деятельности она подчиняется соответствующему органу внутренних дел, а также органам местного самоуправления в пределах их компетенции.

В аппарат полиции общественной безопасности входят различные службы и подразделения: дежурные части, подразделения патрульно-постовой службы (в том числе отряды полиции особого назначения, государственной автомобильной инспекции, участковые инспектора, изоляторы для временного содержания задержанных и заключенных под стражу лиц, специальные приемники для содержания лиц, арестованных в административном порядке). В нее входят также подразделения охраны объектов по договорам, охраны и конвоирования, задержанных и арестованных, лицензионно-разрешительной работы и контроля за частной детективной и охранной деятельностью, по исполнению административного законодательства, по предупреждению правонарушений несовершеннолетних, по раскрытию преступлений, по делам о которых производство предварительного следствия не обязательно, специализированные подразделения дознания, а также иные подразделения и службы, необходимые для успешного решения стоящих перед ней задач.

В пределах своей компетенции она имеет право получать от граждан и должностных лиц необходимые объяснения, сведения, справки и документы, вызывать их по делам и материалам, находящимся в производстве полиции.

В соответствии с законодательством полиция вправе задерживать лиц, совершивших административные правонарушения, составлять протоколы о правонарушениях и налагать в пределах своей компетенции административные взыскания на виновных лиц; производить в соответствии с законом необходимые уголовно-процессуальные Действия.

На основании анализа причин и условий совершения различного рода правонарушений полиция вправе вносить в органы государственной власти, общественные объединения, на предприятия, в учреждения и организации, обязательные для рассмотрения представления и предложения об устранениях причин и условий, способствующих совершению правонарушений.

В процессе обеспечения охраны общественного порядка и общественной безопасности полиция вправе задерживать и содержать под стражей лиц, подозреваемых в совершении преступлений, уклоняющихся от исполнения уголовного наказания и административного ареста; военнослужащих, подозреваемых в совершении преступления или административного правонарушения, до передачи их военным патрулям, военному коменданту, командирам воинских частей или военным комиссарам.

При выполнении своих обязанностей сотрудники полиции вправе беспрепятственно входить в жилые и иные помещения граждан, на принадлежащие им земельные участки, на территорию и в помещения предприятий, учреждений и организаций и осматривать их при преследовании лиц, подозреваемых в совершении преступления. Это право может быть использовано также при наличии достаточно серьезных данных о том, что в названных помещениях и территориях совершено или совершается преступление, произошел несчастный случай, а также для личной безопасности граждан и общественной безопасности при стихийных бедствиях, катастрофах и т.п. При этом следует иметь в виду, что во всех случаях, когда проникновение в жилище осуществлено сотрудниками полиции против воли проживающих в нем граждан, полиция обязана уведомить о совершенных ею действиях прокурора в течение 24 часов.

Для проезда к месту стихийного бедствия, доставления в лечебные учреждения граждан, нуждающихся в срочной медицинской помощи, преследования лиц, совершивших преступления и т.п., полиция имеет право использовать транспортные средства предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений и граждан, кроме транспорта, принадлежащего дипломатическим, консульским и иным представительствам иностранных государств, международным организациям и спецтранспорта.

В установленных законом случаях полиция имеет право применять физическую силу, а также специальные средства (резиновые палки, слезоточивый газ, наручники, светозвуковые средства отвлекающего воздействия, средства разрушения преград, принудительной остановки транспорта, водометы и бронемашины, специальные окрашивающие средства, служебные собаки).

В перечне прав полиции особое место занимает право ее сотрудников применять огнестрельное оружие. Это право используется сотрудниками полиции для защиты граждан от нападения, опасного для их жизни или здоровья; в случае отражения нападения на сотрудника полиции, когда его жизнь или здоровье подвергаются реальной опасности; для освобождения заложников; для пресечения побега из-под стражи и в других случаях, строго оговоренных в Законе РСФСР «О милиции».

Служба в полиции имеет свои особенности, вытекающие из специфики ее задач и самой деятельности. С учетом этого порядок и условия прохождения службы в полиции регулируется Положением о службе в органах внутренних дел Российской Федерации.

Переходя непосредственно к рассмотрению целей, задач и функций органов внутренних дел необходимо коротко остано-виться на некоторых основных общетеоретических понятиях.

Как уже указывалось, цель детерминирует содержание управ-ления. Поэтому исходным пунктом всей управленческой деятель-ности и необходимой предпосылкой эффективного функциониро-вания системы управления является определение целей, как ос-новного системообразующего признака любой организации, в этом смысле управление есть процесс целеполагания и целереализации.

Цель же — это будущее желаемое состояние объекта управ-ления или его отдельных параметров, которое в процессе управ-ления позволяет разрешить поставленную проблему. Цель в дан-ном случае выступает как единство мотивов, средств и результа-тов. Необходимо различать цели системы (то, ради чего создана система) и цели управления (организационная устойчивость и развитие систем и процессов управления)

Задача — есть конкретизация цели, посредством решения которой она достигается.

Под функциями в данном случае понимается регулярно выполняемая в какой-либо сфере работа по одному из направлений, возникших в результате разделения труда, для решения поставленных перед системой задач, направленных на достижение целей системы.

«Функциональные обязанности» - это персонифицирован-ные, то есть лежащие на конкретном лице обязанности осуществ-лять определенную работу по решению по-ставленных задач и достижению целей.

«Критерий достижения целей» — это основа оценки эффек-тивности управления. Осуществляется она с помощью заранее разработанных критериев и соответствующих показателей, позво-ляющих определить степень достижения цели.

Одной из специфических внутренних функций государства является его охранительная функция, направленная на обеспече-ние охраны правопорядка. Она образуется из общественных по-требностей в обеспечении правопорядка и исходит из существую-щего законодательства.

Делегируя выполнение значительной части этой функции Министерству внутренних дел, государство возлагает на него осу-ществление, в пределах своих полномочий, государственного управления в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, охрану правопорядка, обеспечение общественной безопасности и непосредственную реализацию основных направлений деятельно-сти органов внутренних дел Российской Федерации и внутренних войск МВД России.

Это является целями функционирования системы Министер-ства внутренних дел в сфере его внешнего управления.

Задачи системы являются производными от целей и раскры-вают основные направления ее деятельности. Это:

Разработка и принятие в пределах своей компетенции мер по защите прав и свобод человека и гражданина, защите объектов независимо от форм собственности, обеспечение общественного порядка и общественной безопасности;

Организация и осуществление мер по предупреждению и пресечению преступлений и административных правонарушений, раскрытию и расследованию преступлений;

Руководство органами внутренних дел и внутренними вой-сками в целях выполнения возложенных на них задач и принятие мер по совершенствованию их деятельности;

Совершенствование нормативно-правовой основы дея-тельности органов внутренних дел и внутренних войск, обеспече-ние законности в их деятельности;

Совершенствование работы с кадрами, их профессиональ-ной подготовки, обеспечение правовой и социальной защищенности сотрудников и военнослужащих системы Министерства: развитие и укрепление материально-технической базы органов внут-ренних дел и внутренних войск.

Как видно из этого перечня, задачи системы связаны не толь-ко с управляющим воздействием на объекты внешней среды, но и присутствием задач внутреннего управления, связанных с упоря-дочением системы и организацией ее функционирования.

Функции системы органов внутренних дел отражают непо-средственное содержание их деятельности в сфере как внешнего, так и внутреннего управления, направленные на решение поставленных перед ними целей и задач.

Подавляющее количество функций МВД России направлено на решение задач внутриорганизационного управления системой органов внутренних дел России и обеспечение ее функциониро-вания. По общей классификации функций систем управления — это так называемые штабные и обеспечивающие функции.

К ним относятся такие конкретные функции МВД России как:

Определение основных направлений деятельности систе-мы;

Осуществление анализа состояния правопорядка и разработка долгосрочных и оперативных прогнозов развития крими-ногенной обстановки в стране;

Обобщение практики применения законодательства Рос-сийской Федерации по вопросам, отнесенным к компетенции Министерства и внесение в орган законодательной и исполни-тельной власти предложений по его совершенствованию;

Участие в разработке федеральных и региональных про-грамм в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, ох-раны правопорядка и борьбы с преступностью;

Организация деятельности органов внутренних дел по ос-новным направлениям их функционирования (оперативно-розыскной, криминалистической, производству дознания и пред-варительного следствия, предупреждению, выявлению и пресече-нию преступлений, розыску лиц совершивших преступления, скрывшихся от органов дознания, следствия или суда, идентифи-кацию неопознанных трупов, обеспечению безопасности личности, общественного порядка и общественной безопасности, охраны различных форм собственности, лицензированию, обеспечению безопасности дорожного движения и пр.)

Тема 2. Организация системы управления органами внутренних дел
Введение
Системный подход к управлению, получивший свое развитие во второй половине XX в., исходит из того, что организация – это совокупность взаимосвязанных элементов, таких как люди, структура, задачи, технологии, которые ориентированы на достижение различных целей в условиях меняющейся внешней среды. Системный подход – это способ мышления по отношению к организации и управлению, рассматривающий организацию как многоплановое явление, связывающее в органичное единое целое цели, ресурсы и процессы, протекающие в организации и вне ее.

Рассмотрение органов внутренних дел как системы управления обязывает обратимся к таким понятиям как система, система управления, признаки системы управления, цели, задачи и функциях управления, организационные структуры управления.
^ 1. Органы внутренних дел как система управления
Понятие системы . Система (греческое слово) – означает нечто целостное, составленное из каких–либо частей. В настоящее время в наиболее общем виде под системой понимается упорядоченное множество элементов, взаимосвязанных между собой и образующих целостное единство.

Система – это не просто суммарное сложение элементов, а сложное структурное образование с определенным расположением этих элементов. Таким образом для системы характерно наличие структуры . Структура – это внутреннее строение системы, форма упорядоченности ее взаимодействующих элементов.

Элементами системы органов внутренних дел являются ее структурные подразделения, которые связаны между собой и всей системой в целом. На их построение влияют:

– многогранность выполняемых функций;

– федеративное устройство;

– административно–территориальное деление.

Непременной чертой системы является то, что ее свойства не сводятся к свойствам отдельным элементам системы, т.е. в своем единстве элементы порождают качественно новое образование. Так деятельность отдельных служб (следственный отдел – расследование преступлений, криминальная милиция – раскрытие преступлений, милиция общественной безопасности – охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности) в своей совокупности образуют системное качество органов внутренних дел – а именно, способность решать комплексные правоохранительные задачи.

^ Система управления . Управление предполагает наличие субъекта управления (того, кто управляет, или управляющей подсистемы), объекта управления (того, кем управляют, или управляемой подсистемы), прямой (для передачи управляющей – командной информации) и обратной (для передачи осведомляющей информации) связи между ними. Перечисленные элементы образуют систему управления (см. рис. 1).

Управление обеспечивает непрерывное и целенаправленное воздействие субъекта управления на объект управления, которым может быть технологическая установка, коллектив или отдельная личность. Управление есть процесс, а система управления – механизм, который обеспечивает этот процесс.

В зависимости от вида управления (техническое, биологическое, социальное) выделяют и три вида систем управления – техническую, биологическую и социальную. Под термином «социальная система управления» понимается совокупность людей, методов и средств управления, целенаправленно воздействующих на общество или определенную социальную группу для их сохранения или совершенствования.

В
качестве субъектов социального управления выступают: государство и его органы, должностные лица, общественные организации и их органы, граждане наделенные соответствующими полномочиями.
^ Объекты социального управления – это предприятия, учреждения, организации, должностные лица, общественные организации, граждане Российской Федерации, иностранные граждане, лица без гражданства.

По каналам прямой связи идет директивная информация, по каналам обратной связи – осведомляющая (о ходе исполнения команд, управленческих решений, о сбоях в работе). Обратная связь по своему значению не уступает прямой. При временном отсутствии обратной связи субъект управления уже не может отдавать команды, а может передавать по действующей прямой связи информацию рекомендательного характера, потому что к каким результатам привели предыдущие команды управляющий не знает

Итак, с позиций системного подхода управление может быть определено как процесс воздействия на систему с целью перевода ее из одного состояния в другое, придания ей новых качеств и свойств или поддержания ее в установленном оптимальном режиме .

^ Признаки социальной системы управления :

1. Иерархичность или уровневость построения системы означает, что существуют управляющие и управляемые уровни системы и каждый из уровней есть, как правило, часть системы более высокого уровня (районные отделы внутренних дел вместе с городским образуют систему органов внутренних дел города; далее они вместе с ОВД иных муниципальных образований образуют систему Управления внутренних дел субъекта Российской Федерации, и в своей совокупности создают систему Министерства внутренних дел Российской Федерации).

Причем каждый уровень имеет связь как с системами более высокого уровня, так и нижестоящими системами. Фактически орган внутренних дел одновременно выступает и как управляющая система (по отношению к нижестоящим органам), и как управляемая система (по отношению к вышестоящим системам).

2. Детерминированность элементов системы – взаимосвязь между ними и системой в целом, при которой состояние и деятельность одного структурного элемента ОВД отражается на состоянии и деятельности других элементов и органа как системы в целом.

3. ^ Взаимодействие системы с внешней средой функционирования. Среда системы – это совокупность внешних по отношению к системе объектов (условий, явления, отношения и пр.), среди которых она функционирует, которые обусловливают ее необходимость и создают условия ее существования и развития. Для органов внутренних дел внешняя среда функционирования предопределяется преступными и иными угрожающими обществу проявлениями. На разного рода колебания внешней среды система отвечает соответствующими действиями.

4. ^ Динамизм (динамичность) или способность к адаптации , т.е. гибкость, способность изменяться под воздействием как внешних, так и внутренних факторов, способность быстро реагировать, перестраивать деятельность в соответствии с новыми условиями. Это свойство обусловлено стремлением системы к самосохранению и обеспечивает успешность противостояния системы разного рода дезорганизующим воздействиям (усиление миграции населения, массовые нарушения общественного порядка и др.). При этом система должна быть устойчивой, не распадаться, не перерождаться, быстро перераспределять и включать новые средства. В этих целях субъект управления принимает меры по совершенствованию деятельности подразделений. Например, перераспределяются функций, создаются и упраздняются отдельные подразделения и т.д.

5. Целенаправленность – наличие общих целей системы, к которым она стремиться посредством выполнения возложенных на нее функций. Общая цель системы – это та цель, ради достижения которой создается системное образование, т.е. будущий результат ее деятельности. Как только цели системы достигнуты, необходимость в системе управления отпадает, она больше не нужна.
^ 2. Цели и задачи управления органами внутренних дел
Цели управления. Один из признаков системы управления – это целенаправленность. Перед любой системой стоит какая–то определенная цель, для достижения которой эта система и создается. Таким образом, содержание управления зависит от целей управления. Существуют различные подходы к определению цели организации, однако почти всеми авторами признается, что цель является тем стержне, вокруг которого формируется управленческая деятельность.

Цель можно определить как будущее желаемое состояние объекта управления, предполагаемый конечный результат деятельности. В любой сфере социального управления определяются свои цели и критерии оценки управленческой деятельности, посредством которых определяется степень приближения к цели.

Цели, стоящие перед органами внутренних дел Российской Федерации как специфическим системным образованием – вопрос дискуссионный. В нормативных актах нет четко закрепленных целей МВД России, поэтому в теории данная категория весьма активно обсуждается, разными авторами предлагаются свои формулировки целей ОВД, а также вносятся предложения по разработке и нормативному закреплению миссии ОВД.

Часто цели органов внутренних дел определяют по аналогии с целями милиция (ст. 1 Закона РФ «О милиции»): милиция в Российской Федерации – система государственных органов исполнительной власти, призванных защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств.

^ Задачи управления ОВД . Цель конкретизируется в задачах, стоящих перед ОВД, которые закреплены в Положении о Министерстве внутренних дел Российской Федерации (Указ Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 г. № 927).

Их можно разделить на две группы:

1) основные или внешние, отражающие социальный заказ, т.е. потребности общества в борьбе с преступностью, охране общественного порядка, обеспечении общественной безопасности, оказании помощи и услуг населению. Это задачи, ради реализации которых созданы органы внутренних дел:

– разработка общей стратегии государственной политики в установленной сфере деятельности;

– обеспечение в пределах своих полномочий защиты прав и свобод человека и гражданина;

– организация в пределах своих полномочий предупреждения, выявления, пресечения, раскрытия и расследования преступлений, а также предупреждения и пресечения административных правонарушений;

– обеспечение охраны общественного порядка;

– обеспечение безопасности дорожного движения;

– организация и осуществление государственного контроля за оборотом оружия;

– организация в соответствии с законодательством Российской Федерации государственной охраны имущества и организаций;

2) обеспечивающие или внутренние , появление которых связано с необходимостью создания определенных условий и предпосылок для надлежащего осуществления основных задач. Это задачи, собственно, управления органами внутренних дел Российской Федерации и внутренними войсками Министерства внутренних дел Российской Федерации, организации их деятельности (задачи совершенствование нормативно–правового регулирования в установленной сфере деятельности; кадрового и материально–технического обеспечения).
^ 3. Функции управления органами внутренних дел
Решение обозначенных задач осуществляется посредством реализации функций управления. Функция с лат. «исполнение, деятельность, обязанность, работа». Наиболее распространенное толкование функции – это направление деятельности. В функциях проявляются задачи управления.

Классификация функций управления базируется на содержании выполняемых работ. По этому признаку различаются:

1. общие функции управления, присущие всей системе управления в целом и отдельным ее звеньям. К данной группе относятся: прогнозирование, планирование, организация, регулирование, учет, анализ, контроль.

Прогнозирование – это научно обоснованное суждение о возможных состояниях объекта управления в будущем или путях и сроках достижения этих состояний. На практике прогноз – это документ, фиксирующий возможную степень достижения тех или иных целей в зависимости от способа будущих действий. Прогнозирование выступает в качестве ступени предплановых разработок и выбора планового решения.

Планирование – это разработка общей концепции развития системы управления, обоснование конкретных заданий, сроков, целей и путей их реализации, т.е. программы действий (мероприятий) на перспективный период.

Организация – суть ее заключается в разработке и осуществлении конкретных мер по реализации принятого решения. К их числу относятся: подбор исполнителей; доведение заданий и сроков их выполнения до каждого исполнителя; специальная подготовка или переподготовка исполнителей для осуществления поставленных перед ними новых задач; выбор методов (способов) достижения поставленных целей; материальное, финансовое и иное обеспечение исполнителей.

Регулирование – это действия, направленные на установление, изменение или прекращение тех или иных управленческих отношений. Благодаря регулированию сохраняется установленная организация, поддерживаются существующие связи между различными элементами системы управления, своевременно ликвидируются возможные отклонения от программы заданий в поведении объекта управления. С помощью регулирования осуществляется непосредственное оперативное управление системой, постоянное поддержание, сохранение и совершенствование взаимосвязей, существующих между субъектом и объектом управления.

Учет – это систематический сбор сведений о статике (структуре) и динамике (изменении) объекта управления, осуществляемые путем регистрации, сравнения и сопоставления конкретных фактов (параметров), характеризующих с количественной и качественной сторон состояние и развитие социальных процессов. Посредством учета производится обеспечение субъекта управления информацией о ходе достижения целей управления, реализации планов, управленческих решений, распоряжений и т.д. Благодаря учету создается возможность осуществлять контроль за состоянием системы управления.

Анализ . Данные, полученные в результате осуществления функций учета, подлежат анализу, под которым понимается познавательный вид деятельности по обработке и осмыслению информации, осуществляемый в целях глубокого изучения и понимания состояния объекта управления, с тем, чтобы своевременно оказать на объект управления соответствующее управленческое воздействие. Анализируются положительные и отрицательные явления и их причинно–следственные связи, факторы, влияющие на эффективность управления. Благодаря анализу достигается объективная оценка реальной действительности.

Контроль – это действие, устанавливающее соответствие результата исполнения принятому решению путем сопоставления фактически достигнутых промежуточных или конечных результатов и задач (заданий), предусмотренных планом.

2. специальные функции управления обеспечивают организующее воздействие на отдельные сферы социальной деятельности. Виды и содержание специальных функций обусловливаются соответствующей сферой управления. Так, например, в сфере внутренних дел специальными (основными) функциями являются: обеспечение личной безопасности граждан и общественной безопасности, охрана общественного порядка и собственности, раскрытие преступлений и т.д.

Чем ниже уровень управления, на котором находится соответствующее структурное подразделение, тем в большем объеме для него характерна непосредственная реализация специальных функций. На более высоком уровне управления, например, МВД России, эти функции находят свое выражение преимущественно в общем руководстве данной работой, контроле и координации.

3. обеспечивающие (вспомогательные) функции управления, обслуживающие процессы реализации общих и специальных функций. К данному виду функций относятся: кадровая, материально–техническая (хозяйственная), финансовая, делопроизводственная, правовая и др.

^ Общие, специальные (основные) и обеспечивающие функции существуют наряду и во взаимодействии друг с другом. В связи с этим недооценка той или иной функции, недобросовестное ее выполнение неминуемо отрицательно отражаются на всей системе функций и результатах управления.
^ 4. Организационно–структурное построение органов внутренних дел
Перед любой социальной системой управления ставиться цель, которая конкретизируется в задачах, решаемых посредством осуществления функций управления. Функции в свою очередь определяют структуру организации. Таким образом, системы управления строится по следующей формуле: цели – задачи – функции – структура.

Структура (лат. – строение, расположение, порядок) – совокупность устойчивых связей объекта, обеспечивающих его целостность и сохранение основных свойств. Структурность является непременным условием существования любой системы. Т.е. все социальные системы управления имеют свою структуру, которая представляет собой набор определенных и определенным образом расположенных и взаимосвязанных элементов.

Организационная структура ОВД – это совокупность структурных подразделений ОВД, определенный порядок их соподчиненности и формы распределения функций. Другими словами – это совокупность структурных подразделений и их взаимосвязи.

^ Виды структурных подразделений органов внутренних дел . В соответствии с тремя функциями, которые реализуют ОВД (общие, специальные и обеспечивающие) можно выделить три вида структурных подразделений:

1. отраслевые (специальные) – это те службы, которые реализуют специальные функции (подразделения криминальной милиции и милиции общественной безопасности, а также органы предварительного расследования). На отраслевые службы возложены основные функции: охрана общественного порядка, предупреждение, раскрытие и расследование преступлений, борьба с экономическими преступлениями, административная практика и др., ради которых и созданы органы внутренних дел;

2. обеспечивающие – это так, называемые, «вспомогательные службы», которые создают условия для реализации специальных функций. К ним относятся следующие подразделения: кадровые, финансово–плановые, материально–технического снабжения, технического обслуживания (связь, специальная, криминалистическая, вычислительная техника), информационные, медицинские, документационного обеспечения и т.д.;

3. штабные подразделения. Штабные подразделения обеспечивают непрерывное слежение и реагирование на изменение оперативной обстановки, комплексный анализ и прогнозирование криминогенной обстановки, организацию взаимодействия и координацию деятельности служб и подразделений в решении общесистемных, межотраслевых и региональных задач борьбы с преступностью и охраны общественного порядка, планирование служебной деятельности и т.п. Все эти общие функции осуществляют дежурные части, информационно–аналитические подразделения, организационно–инспекторские подразделения (штаб).

В своей совокупности отраслевые, обеспечивающие и штабные подразделения и формируют организационную структуру органа внутренних дел.

^ Тип организационной структуры показывает характер взаимосвязи между структурными подразделениями. Все существующие организационные структуры управления можно разделить на два типа: иерархический и органический.

Суть иерархического типа сводится к следующему:

– четко выраженная иерархия;

– тип руководства моноцентричный постоянный;

– наличие правил и норм, четко определяющих обязанности и права;

– четкое разделение функций;

– эффективность данного типа обуславливается рационально спроектированной структурой.

^ Органический тип :

– отсутствие иерархии;

– полицентрический тип руководства – смена лидеров в зависимости от ситуации;

– отношения строятся на основе изменяющейся системы норм и ценностей;

– организация труда на основе временного закрепления функций за отдельными группами;

– источник эффективности – в развитии персонала, самоорганизации и инициативности работников.

Организационной структуре ОВД присущи черты иерархического типа. Иерархический тип организационной структуры имеет несколько разновидностей (линейный, функциональный и линейно–функциональный):

а) линейная структура характеризуется непосредственным воздействием руководителя на управляемое звено по всем функциям управления и подчинением по всем вопросам вышестоящему начальнику, т.е. прямое подчинение «вышестоящий руководитель» – «руководитель» – «исполнитель». При этом типе обеспечивается единство распорядительства, поэтому руководитель лично отвечает за работу подчиненных звеньев по всем направлениям (рис. 1).

Э



та структура имеет ряд преимуществ, которые дают возможность оперативно и эффективно управлять. Она наиболее простая: имеет один канал связи (по вертикали), каждый подчиненный имеет только одного начальника. Это способствует четкому и оперативному управлению, повышает ответственность руководителя за эффективность работы возглавляемого им звена.

Однако, оптимальность руководства: 5–9 подчиненных (до 15 человек, если функции схожи). Такая структура применяется при небольших объемах работы и численности работников. В системе ОВД такой тип организационной структуры применяется при управлении, например, патрульно–постовой службой.

Когда же масштабы работы больше, а круг решаемых проблем все возрастает, повышается технический и организационный уровень, линейная структура оказывается неэффективной, так как руководитель не может знать все, и поэтому не может управлять хорошо. Управление широкомасштабной работой со сложными связями строится по функциональной структуре.

б) функциональный тип организации управления – общее руководство осуществляется линейным руководителем через руководителей функциональных органов. Т.о. линейный руководитель передает свои права управления нескольким функциональным руководителям, каждый из которых осуществляет управление по одной из специализированных функций. В результате у исполнителей появляется несколько функциональных руководителей. Исполнители находятся в двойном подчинении. Так, работник обязан выполнять одновременно указания своего линейного начальника и функционального. При функциональной структуре управления линейный руководитель имеет возможность больше заниматься вопросами оперативного управления, так как функциональные руководители высвобождают его от решения специальных вопросов.

Н

о и этот тип структуры управления не лишен недостатков. Т.к. команды управления поступают от многих функциональных служб в одно подразделение или к одному исполнителю, возникает проблема взаимного согласования этих команд, что создает определенные трудности. В результате это чревато потерей централизованных начал в руководстве, появление у каждого из подчиненных нескольких руководителей, каждый из которых может давать обязательные для выполнения распоряжения, которые могут противоречить друг другу, отсюда возможны конфликты и т.д. В связи с эти данный тип организационной структуры управления в органах внутренних дел не применяется.

Избежать недостатков как линейной, так и функциональной структуры в значительной степени помогает линейно–функциональный (штабной) тип.

в) линейно–функциональный тип – производный от линейного и функционального. Он состоит в том, что линейные руководители осуществляют свою деятельность на принципах единоначалия (начальник органа внутренних дел), но для обеспечения необходимой компетентности управленческих решений при руководителе создаются функциональные подразделения (криминальная милиция, милиция общественной безопасности, следственный отдел). Их возглавляют ведущие специалисты в определенных областях (заместители начальника по этим направлениям). Они выступают в качестве помощников руководителя по отдельным функциям, готовят решения, но принимает их руководитель – единоначальник. Соответственно, функциональные руководители отдают команды, которые касаются деятельности всей организации, только через линейного руководителя.

Естественно, что при таком положении вещей резко увеличивается нагрузка на линейного руководителя, который должен исполнять роль посредника между функциональными службами и подчиненными ему подразделениями. При всех своих положительных сторонах линейно–функциональная структура управления имеет и ряд недостатков, которые становятся особенно ощутимыми в связи с увеличение масштабов работы. Чем крупнее орган, тем сложнее координировать работу линейному руководителю. Кроме того, в структуре нет прочных связей между функциональными службами (все идет через линейного руководителя), в результате чего может наблюдаться плохое взаимодействие и параллелизм в работе.

Но несмотря на все эти проблемы из всех разновидностей структур иерархического типа организации управления именно линейно–функциональный тип нашел наибольшее применение в управлении ОВД.

Однако специфика работы органов внутренних дел заставляет совершенствовать существующие оргструктуры и изыскивать наиболее оптимальные их типы для решения возникающих задач. Так, на практике стал применяться программно–целевой тип структуры управления (ПЦУ – программно–целевое управление), который является разновидностью не иерархического, а органического типа организационной структуры управления.

ПЦУ ориентируется на достижение конкретного результата в решении отдельной проблемы в заранее установленные сороки. Основным этапом ПЦУ является формирование цели программы. Далее цель разбивается на подцели, намечаются целевые направления 1, 2 и т.д. уровня. Каждый вид программы имеет конкретную форму завершения. Руководство программой осуществляет руководитель. Руководитель программы является начальником по всем вопросам координации и несет ответственность за выполнение программы в целом. Он имеет право обращаться к любому подразделению за помощью. Примером такого програмно–целевого управления являются следственно–оперативные группы для расследования определенной преступной деятельности.

Таким образом, можно сделать вывод, что линейно–функциональный тип организационной структуры управления является наиболее оптимальным, но не единственным типом. Постоянно идет поиск и создание новых типов организационных структур ОВД.

Основные принципы построения организационных структур управления :

1. Стремление к минимуму ступеней в иерархической структуре.

2. Организационная обеспеченность функций (людские и материальные ресурсы).

3. Структура не должна быть сложной (закономерность: с развитием системы она имеет тенденцию к усложнению, а это приводит к увеличению численности состава, удорожанию системы, замедлению прохождения информации, снижению оперативности реагирования и т.п.).

4. Достижение оптимального сочетания централизации и децентрализации.

5. Исключение дублирования функций в структурах управления. Нельзя возлагать ответственность на несколько служб за выполнение одной и той же функции.

6. Обеспечение относительной равномерности нагрузок на каждое структурное подразделение.
Выводы
Рассматривая органы внутренних дел как социальную систему, необходимо иметь ввиду, что она представляет собой сложное, динамически развивающееся, иерархически построенное, многофункциональное системное образование государственно–правовой природы, выполняющее комплекс задач по охране общественного порядка, обеспечению личной и общественной безопасности, предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений. Система ОВД должна рассматриваться как структурно–функциональное единство ее отдельных взаимосвязанных элементов, реализующих возложенные функции в условиях конкретной внешней среды.

Среди признаков системы управления, которые присущи органам внутренних дел в полном объеме, можно назвать: наличие определенной структуру; детерминированность (взаимозависимость элементов системы); ОВД взаимодействуют с внешней средой, а противостоять ее воздействиям им помогает такое свойство как динамичность, т.е. способность меняться; кроме того, ОВД обладают свойством целенаправленности.

Цель конкретизируется в задачах: основных (т.е. внешних, отражающих социальный заказ и определяющих внешнюю деятельность ОВД) и внутренних, направленных на организацию деятельности изнутри. Задачи реализуются посредством функций (направлений деятельности): общие, специальные и обеспечивающие. Функций позволяют сформулировать функциональные обязанности должностных лиц и определить структуру организации. Система управления всегда строится в соответствии с формулой: цель – задачи – функции – структура. Структурный элемент создается для исполнения определенной функции (и никогда наоборот).

Тема 3. Информационно–аналитическая работа в органах внутренних дел